Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu Tasarı Taslağı Genel Gerekçesi
Ülkeler arasında artan insan hareketleri, göç konularının önemini her geçen gün arttırmaktadır. Bu insan hareketleri, ekonomik, sosyal ve siyasal birçok nedene dayanabilmektedir.
Vatandaşı oldukları veya yaşadıkları ülkelerden çeşitli nedenlerle ayrılarak, diğer bir devlete göç eden, orada yerleşen, iş kuran veya koruma talep eden yabancıların iş ve işlemleri ile göçmen kaçakçılığı ve insan ticareti gibi örgütlü suçlarla doğrudan bağlantılı olan düzensiz göçe konu insan hareketleri, tüm dünyayı olduğu gibi Ülkemizi de derinden etkileyen bir olgudur. Zira Türkiye, coğrafî, stratejik, kültürel ve siyasi konumu nedeniyle, tarih içerisinde önemli göç akınlarıyla karşı karşıya kalmıştır, kalmaya da devam etmektedir.
Ülkemize çeşitli amaçlarla gelen yabancıların sayılarına bakıldığında, yıllara göre önemli artışlar olduğu görülmektedir. 1995 yılında ülkemize gelen yabancıların sayısı 6.762.956 iken, bu sayı 2009 yılında 25.529.375 olarak gerçekleşmiştir. 1995 yılında düzenlenen ikamet izni sayısı 84.727 iken, bu sayı2009 yılında 163.326 olmuştur.
1995 yılında uluslararası koruma başvurusu sayısı 2024 iken, 2009 yılında 6.428’e yükselmiştir. 01.08.2010 tarihi itibariyle, son 16 yıl esas alındığında 72.021 uluslararası koruma başvurusu yapılmıştır. Aynı tarih itibariyle, 19.897 yabancının uluslararası koruma başvurusuyla ilgili işlemleri halen devam etmektedir.
Öte yandan, 01.08.2010 tarihi itibariyle, son 16 yılın rakamları esas alındığında 811.891 düzensiz göçmen yakalanmıştır. Yakalanan düzensiz göçmenlerin sayısı; 1995 yılında 11.362, 2008 yılında 65.737, 2009 yılında da 34.345’tir. Düzensiz göçün organizasyon boyutuna bakıldığında, 01.08.2010 tarihi itibariyle son 5 yılda yakalanan yasadışı göçmen kaçakçısı sayısı 4.943’tür.
Ayrıca göç konuları içinde giderek artan bir önem atfedilen insan ticareti suçuyla ilgili olarak, 01.08.2010 tarihi itibariyle son 7 yılda 1.150 yabancı uyruklu insan ticareti mağduru insan tacirlerinin elinden kurtarılarak, güvenli bir şekilde ülkelerine gönderilmiştir.
Göç yönetimine ilişkin hukuki altyapımız yeterli değildir. Yabancıların temel hak ve hürriyetleri Anayasa’nın 16 ncı maddesine göre, ancak Kanunla sınırlandırılabilecekken, bugün bu uygulamalar genel olarak ikincil düzenlemelerle yapılmaktadır.
Uluslararası koruma dışında kalan yabancıların ülkeye girişini, ülkede kalışını, ülkeden çıkışını, vize ve ikamet izni işlemlerini, sınır dışı edilmelerini ve Türkiye’de bulundukları sürece sahip oldukları hak ve yükümlülüklerini düzenleyen temel iki yasamız olan 5682 sayılı Pasaport Kanunu ile 5683 sayılı Yabancıların Türkiye’de İkamet ve Seyahatleri Hakkında Kanun, 1950 tarihlidir. Bu kanunlar, klasik hakların dışında temel haklarla ilgili sınırlı haklar içeren 1924 Anayasası’na dayanmaktadır.
İnsan hakları hukukunun belli başlı belgeleri, bu kanunların çıkmasından sonraki tarihlerde kabul edilmiştir. Bu nedenle, her iki yasa da, taraf olduğumuz ikili ya da çok taraflı Sözleşme hükümlerinden kaynaklanan yükümlülüklerimizi yerine getirmeye elverişli değildir.
Uluslararası koruma alanında, kanun düzeyinde genel bir düzenlememiz bulunmamaktadır.
Göç alanı, ulusal ve uluslararası düzeyde işbirliği gerektiren, çok boyutlu, Türkiye’nin ekonomik, sosyo-kültürel ve demografik yapısını, kamu düzeni ve güvenliğini derinden ilgilendiren bir konudur. Buna rağmen, Ülkemizde göç alanında uzman kamu kurumu bulunmamaktadır. Dünyadaki örneklerine uygun olarak, siyasi iradenin de belirleyici olabildiği, stratejilerin geliştirildiği, insan hakları odaklı, yönetilebilir, kurumsal bir yapılanmaya ihtiyaç duyulmaktadır.
Avrupa Birliği ile yürütülen tam üyelik müzakereleri, önemli göç yolları üzerinde bulunan Ülkemizin, göç konusunu daha kapsamlı bir şekilde ele alarak yönetmesini kaçınılmaz kılmaktadır. Uluslararası hukuktan kaynaklanan yükümlülüklerimizin yanı sıra, Ülkemizin kendi şartlarının da değerlendirerek, amaç, politika ve usulleri iyi bir şekilde belirlenmiş, etkin işleyen bir göç sisteminin oluşturulması oldukça önem kazanmıştır.
Avrupa Birliği müzakere sürecinde “24 üncü Fasıl” kapsamında, göç konusu önemli bir yer tutmaktadır. “2003 tarihli Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı” doğrultusunda hazırlanan “İltica ve Göç Alanındaki Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Eylem Planı” (İltica ve Göç Eylem Planı) Başbakanlıkça 25 Mart 2005 tarihinde onaylanarak yürürlüğe girmiştir.
İltica ve Göç Ulusal Eylem Planı, Avrupa Birliğine katılım müzakereleri süresince, Türkiye’nin göç mevzuatı ve sisteminin AB müktesebatıyla uyumlu hale getirilmesi için yürürlüğe konması gereken hukuki düzenlemeleri, idari yapılanma ve fiziki alt yapının tamamlanması için alınması gereken tedbirleri ve yatırım projelerini içermektedir.
Türkiye’nin Avrupa Birliğine tam üyeliği gerçekleşene kadar, Ulusal Programlarda yer alan hususların yerine getirilmesi, uluslararası koruma sistemimizin ve uygulamalarımızın AB müktesebatı ve uygulamalarına paralellik sağlaması, ayrıca göç alanında kurumsal yapılanmanın tamamlanması gerekmektedir.
2007–2013 dönemini kapsayan Dokuzuncu Kalkınma Planı’nda, düzensiz göç ve iltica hareketleriyle etkili bir mücadele amacıyla göç ve iltica alanında hukuki ve kurumsal düzenlemelerin yapılması, 2011-2013 Orta Vadeli Kalkınma Planı’nda da, özgürlük ve güvenlik arasındaki hassas dengenin korunarak, düzensiz göç ve iltica hareketleri, insan ticareti ve kaçakçılığı ile etkin bir şekilde mücadele edilmesi ve sınır güvenliğinin yeniden yapılandırılması konularındaki çalışmalara devam edilmesi hususları yer almıştır.
Mevcut durumda, Anayasamızın 16 ncı maddesi “Temel hak ve hürriyetler, yabancılar için, milletlerarası hukuka uygun olarak kanunla sınırlanabilir”, 90 ıncı maddesi“…Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir….Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır” hükmünü amirdir.
Göç alanının, temel hak ve özgürlüklere ilişkin düzenlemelerle çok yakın ilişki içinde olduğu göz önünde bulundurulduğunda, temel hak ve özgürlüklere ilişkin uluslararası mevzuatın benimsenmesi ve etkili biçimde uygulanması büyük önem arz etmektedir. Bu çerçevede Ülkemiz, temel hak ve özgürlüklere ilişkin uluslararası andlaşma ve oluşumlara taraf olmaya devam etmekte, temel hak ve özgürlüklerin korunması ve saygı görmesini güçlendiren ve güvence altına alan kapsamlı mevzuat değişikliklerini gerçekleştirmeye büyük gayret göstermektedir.
2009 ve 2010 yıllarında, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi tarafından, özellikle yabancıların idari gözetim altında tutulması ve sınır dışı edilmesiyle ilgili ülkemiz aleyhine kararlar alınmıştır. İdari gözetim ve sınır dışı konularında, Türkiye’nin hukuk sisteminin “etkin çare” sağlamadığı, dolayısıyla yabancıların iç hukuk yollarını tüketmeden doğrudan AİHM’e başvurabilecekleri karara bağlanmıştır.
Bu Kanunla, kanunla düzenlenmesi gerekirken, daha çok ikincil veya idari düzenlemelerle yürütülen göç alanı, kanun ve bu kanun temelinde hazırlanacak düzenlenmelerle yürütülmeye başlanacak, böylece uluslararası insan hakları standartlarına uyumlu göç sistemi hayata geçirilmiş olacaktır.
Bu Kanunda, yabancılar hakkında alınacak sınır dışı ve idari gözetim kararları için hukuki zemin hazırlanmış, bu kararların tebliği, kararlara karşı yargıya itiraz olanakları, itirazların değerlendirmesine ilişkin süreler, avukatın yanı sıra yasal temsilci, noter, uluslararası örgüt ve sivil toplum kuruluşu temsilcilerine erişim, itirazların otomatik erteleyici etkisi ve geri gönderme merkezleriyle ilgili temel hükümler Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin bu konulardaki kararlarında yer verdiği hususlara uygun şekilde düzenlenmiştir.
Bu Kanun, düzenli göç alanını düzenleyen önemli yenilikler de getirmektedir. Vize konusunda tüzük niteliğinde olan ve dolayısıyla her AB üye devletinin doğrudan uygulaması gereken 13.04.2010 tarihli ve 810/2009 sayılı “AB Vize Tüzüğü”nde yer verilen düzenlemelere olabildiğince yaklaşılmaya çalışılmıştır. Bu kapsamda, vize talebi reddedilecek yabancıların karara karşı itiraz usulleri, havalimanı transit vizeleri gibi vize konuları titizlikle düzenlenmiştir. Böylece düzensiz göçün önlenmesi için ilk adım olan vize düzenlemeleri kanunda önemli bir yer tutmuştur.
Bir diğer önemli nokta, Türk toplumu ve yabancılar arasında çift taraflı iletişimi mümkün kılan ve ilk kez mevzuatımıza girecek olan “entegrasyon” konusundaki düzenlemelerdir. Bununla, yabancıların ve uluslararası koruma başvuru ve statü sahibi kişilerin toplumla uyumu, toplumun da yabancılarla uyum içinde bulunabilmesi için yapılacak çalışmalara imkân tanınmakta, her şeyden önce bu sürecin önü açılmaktadır. Bu hükümler, kimi ülkelerde olduğu gibi göçü kısıtlama amaçlı değil, yabancıların ve toplumun bilinçli ve düzenli bir şekilde birlikte yaşamalarını mümkün kılacak ve kolaylaştıracak esnek bir yapıda düzenlenmiştir.
Bu kanunda, özel ihtiyaç sahibi gruplar için de düzenlemeler getirilmiş, bu grupların özel ihtiyaçları gözetilmiştir. Örneğin insan ticareti mağdurları ve refakatsiz çocuklar için kanunda önemli koruma hükümlerine yer verilmiştir.
Bu Kanunla; ulusal sorun olmaktan çıkıp uluslararası bir sorun haline gelen düzensiz göçle mücadelenin hukuki alt yapısının güçlendirilmesi ve etkinleştirilmesi; düzenli göçte ise, bürokratik işlemlerin olabildiğince azaltılarak tutarlılık ve güvene dayalı bir göç yönetimi anlayışının hâkim kılınması amaçlanmıştır.
Uluslararası koruma şekilleri, usul güvenceleri, geri göndermeme ilkesi, adli ve idari itiraz usulleri, daraltılmış idari gözetim şekilleri, uluslararası koruma başvuru sahipleri ve uluslararası korumadan yararlananların hak ve yükümlülükleri, kitlesel akın durumlarında sağlanacak geçici korumanın kanuni dayanağı gibi konularda AB mevzuatı ile uyumlu, başvuru sahipleri ve uluslararası korumadan faydalanan kişilerin temel insani hak ve ihtiyaçlarına ve ülke ihtiyaçlarına cevap verebilecek bir sistemin oluşturulması hedeflenmiştir. Bu Kanunla, Uluslararası koruma alanı kanun seviyesinde düzenmiş olacaktır.
İnsan ticareti ile mücadele çerçevesinde, insan ticareti mağdurlarının korunması (acil tıbbi ve psikolojik yardım, hukuki yardım, rehabilitasyon) sığınma evleri ve ulusal yardım hattının sürdürebilirliği, ulusal yönlendirme mekanizmasının daha etkin şekilde işlerliğinin sağlanması amaçlanmaktadır.
Bu Kanunla, insan hakları temelinde, özgürlük ve güvenlik arasındaki hassas dengenin korunduğu, uluslararası insan hakları normlarına ve AB müktesebatına uyumlu, göç alanında ihtiyaç duyduğumuz hukuki, idari ve fiziki altyapıya uygun etkin ve yönetilebilir bir göç sistemi kurulmuş olacaktır.
